2024年2月8日，香港政府就就设立虚拟资产场外交易服务（OTC）提供者发牌制度的立法建议展开公众谘询。
立法建议重点如下：
（i）要求任何人如在香港以业务形式提供任何虚拟资产与金钱现货交易的服务，须向海关关长申领牌照；
（ii）涵盖所有虚拟资产场外交易服务，不论有关服务透过实体店及／或其他平台提供；
（iii）赋予海关关长权力，监督持牌人在打击洗钱及恐怖分子资金筹集方面的合规情况，执行新制度的法定和规管要求；以及
（iv）提供过渡安排，让规管制度有效实施。
以下为立法建议全文内容。
引言
目的
政府建议为虚拟资产场外交易服务设 立发牌制度，营运者须获发牌及须遵守有关打击洗钱及恐怖 分子资金筹集的规定及其他规管要求。本文件载述有关立法 建议的概念框架和主要内容以谘询公众，欢迎相关持份者提 出意见，协助我们制订立法建议的细则。
背景
2022年10月，政府发表《有关香港虚拟资产发展的政策宣言》，阐明政府对虚拟资产行业的愿 景和政策方针。《政策宣言》特别订明，政府致力根据“相 同业务、相同风险、相同规则”的原则，制订一套整全的虚拟资产活动规管框架。
就虚拟资产交易平台而言，《2022年打击洗钱及恐怖分子资金筹集（修订）条例》在2022年12月制定，订立全面的规管制度，符合财务行动特别组织 （特别组织）订明的打击洗钱及恐怖分子资金筹集规定，以及提供投资者保障。自该制 度于2023年6月起实施，任何人经营虚拟资产交易平台业务，须向作为规管机构的证券及期货事务监察委员会（证监会）申请牌照，并须符合适当人选准则，包括有关打击洗钱及恐怖分子资金筹集的规定，以及投资者保障规定。证监会具备监督、调查和干预的权力。违反有关规定者可处以行政及刑事罚则。
截至2024年1月底，共有两所虚拟资产交易平台在《证券及期货条例》下持有第 1类受规管活动（证券交易）及第7类受规管活动（提供自动化交易服务）牌照。此两所平台均获得证监会批准向零售投资者提供服务。除了上述平台外，截至 2024年1月底，证监会正处理14宗根据《打击洗钱条例》提出的牌照申请。
虚拟资产的发展瞬息万变，因此政府及金融监管机构一直留意行业景况的转变、市场发展、风险 及国际上有关规管的讨论，并不时检讨虚拟资产服务规管制 度的范围，以确保与行业发展相关的风险得以妥善管理。
在2023年，一些涉及声称为虚拟资产交易平台的诈骗个案令公众对虚拟资产活动的风险更为关注。虽然虚拟资产交易平台的活动已受有关制度监管，该些案件揭示虚拟资产场外交易店牵涉其中，特别是一些场外交易店涉嫌作为主要途径之一，把零售投资者的资金转移到有关怀疑诈骗计划（例如就某虚拟资产交易平台的持牌地位作出虚假或具误导性的陈述）。因此，政府认为有需要透过修订法例把虚拟资产场外交易服务纳入规管，以确保虚拟资产规管制度贯彻“相同业务、相同风险、相同规则”的原则，以及充分保障投资者。
立法建议
我们建议修订《打击洗钱条例》，以设立新的虚拟资产场外交易服务提供者发牌制度。参考虚拟资产交易平台的发牌制度，以及金钱服务经营者的发牌制度，拟议制度将规定虚拟资产场外交易服务持牌人须符合多项发牌及规管要求，以及载于下文有关打击洗钱及恐怖分子资金筹集的规定。
在拟议制度下，任何人如在香港从事有关任何虚拟资产现货交易服务的业务，须向海关关长申领牌照，并须符合适当人选准则及其他海关关长认为相关的因素。而持牌虚拟资产场外交易营运者须遵守《打击洗钱条例》所订的打击洗钱及恐怖分子资金筹集规定和其他规管要求。
此制度将涵盖所有虚拟资产场外交易服务，不论该等服务经实体店或其他平台提供。至于虚拟资产交易平台，由于已为现行虚拟资产交易平台发牌制度所涵 盖，拟议新制度将明确豁除该等交易平台。
海关关长会获赋权根据法定要求执法制度，并监管持牌虚拟资产场外交易服务提供者的合规情况。
规管虚拟资产场外交易服务提供者
由于虚拟货币及其他虚拟资产的交易日渐盛行，全球开始凝聚共识，认为须应对虚拟资产对国际金融系统构成的潜在洗钱及恐怖分子资金筹集风险。具体而 言，由于虚拟资产可以假名或匿名买卖，无须经认可中央系统处理，因此相比传统的转让、资产保管或托管等方式面对更高的洗钱及恐怖分子资金筹集风险。不法分子可滥用这些特点进行分层交易，通过传统金融系统将犯罪收益转换为法定货币。
为应对虚拟资产活动的洗钱及恐怖分子资金筹集风险，特别组织在2019年2月修订其载于第15项建议的标准，规定各司法管辖区须就打击洗钱及恐怖分子资金筹集规管虚拟资产服务提供者，并监管其合规情况。扼要而言，特别组织要求各成员地区须向虚拟资产服务提供者 施加现时所有适用于金融机构和指定非金融企业及行业人士的打击洗钱及恐怖分子资金筹集规定。成员地区可透过禁止虚拟资产交易，或发牌／登记机制，要求虚拟资产服务提供者遵守与适用于金融机构和指定非金融企业及行业人士一致的打击洗钱及恐怖分子资金筹集规定。
此外，许多虚拟资产并无任何内在价值，性质高度投机，价格极为波动，而且在全球及本港时有涉及诈骗、保安漏洞和市场操控，所以对投资者保障带来重大挑战。
就此，虚拟资产交易平台发牌制度在2023年6月1日生效。虽然虚拟资产交易平台的活动在制度下受证监会监管，但一些不受规管虚拟资产活动仍然令一般投资者面对与洗钱及恐怖分子资金筹集和失当行为有关的风险，尤其是由诈骗而起的风险。其中，一些怀疑诈骗计划更透过有关联的虚拟资产场外交易店吸引零售投资者的资金，而这些场外交易店则利用实体店和社交平台以诈骗手段招徕顾客。
根据执法机关初步实地观察的粗略估计，全港约有200间实体虚拟资产场外交易店早（包括以自动柜员机操作的场外交易店）正在运作，以及约有250个数码平台或活跃网上贴文在提供虚拟资产买卖服务。考虑到该些虚拟资产场外交易店在转移一般投资者资金方面的角色，而且在本港市场营运相当规模的业务，实有迫切需要将其营运纳入规管，以确保实施有关打击洗钱及恐怖分子资金筹集的措施，并保障投资者。
规管范围
我们建议规定任何人如在香港经营虚拟资产场外交易业务，或向香港公众积极推广提供虚拟资产场外交易服务，均须取得海关关长发出的牌照，并符合适当人选准则及其他规管要求。虚拟资产场外交易业务将定义为：
（a）以业务形式提供任何虚拟资产的现货交易服务；
（b）不论是透过实体店（即包括自动柜员机）或其他平台（例如数码平台）提供服务；以及
（c）明确豁除已为虚拟资产交易平台发牌制度所涵盖的虚拟资产交易平台的营运。
定义的（a）部旨在指明虚拟资产场外现 货交易活动的涵盖范围，即包括任何虚拟资产现货交易业务活动。定义中设有关“以业务形式”的部分， 旨在豁除个人与个人（Peer-Topeer）之间的虚拟资产买卖，除非该买卖构成其中一方的业务。此安排符合国际标准（例如特别组织厘定的要求）。
同理，定义的（b）部考虑到虚拟资产场外交易营运者的广泛业务形式。按“相同业务、相同风险、相同规则”的原则，我们认为有需要确保所 有形式的虚拟资产场外交易服务均为拟议制度所规管。
虽然上述拟议定义订明须申领牌照的虚拟资产场外交易服务提供者的范围，但我们观察到虚拟资产交易服务的营运者或会就顾客的虚拟资产提供临时保管／暂存服务，作为其交易过程的一部分。考虑到该等临时保管／暂存服务可涉及运作方面的风险和投资者保障的关注，就交易过程期间提供临时保管／暂存服务的虚拟资产场外交易服务营运者应否为拟议规管制度所涵盖，以及应否就该等临时保管／暂存服务订立特定的规管要求，欢迎提出意见。
资格
为确保牌照申请人与本地有充分连系 ，以便当局作出有效监管和监察，我们建议牌照申请人必须是（i）在香港成立并有固定营业地点的公司，或（ii）在其他地方成立而在香港根据《公司条例》注册的公司。
由于本港的虚拟资产场外交易服务现时普遍采用实体店的形式营运，申请人须提供合适的营运处所。至于以数码形式营运的虚拟资产场外交易店，则须提供本地管理人员的办事处地址、通讯地址，以及在本地储存帐簿及记录的地点等资料。在决定申请人是否适当人选时， 海关关长会考虑所有相关事宜，包括申请人（或其任何董事或最终拥有人）曾否在香港或其他地方因洗钱及恐怖分子资金 筹集的罪行或其他严重罪 行被定罪﹔在香港或其他地方因其诈骗、贪污或不诚实行为被定罪﹔牵涉于任何破产或清盘程序﹔或未能遵守打击洗钱及恐怖分子资金筹集和其他适用规定。
规管要求—获准进行的活动
受规管活动方面，持牌人可在其业务进行以任何虚拟资产转换任何金钱，或以任何金钱转换任何虚拟资产的现货交易。至于以一种虚拟资产转换另一种虚拟资产的交易，现建议持牌人不得进行此类交易。换言之，有意提供虚拟资产之间转换的服务提供者应考虑申请虚拟资产交易平台牌照。
持牌人只有在符合指定条件下才可将汇兑后的款项汇出。基于“相同业务、相同风险、相同规则 ”的原则，持牌人如提供法定货币汇款服务，须申请金钱服务经营者牌照。至于向客户出售虚拟资产后把该等资产转移，为缓减洗钱及恐怖分子资金筹集的风险，持牌人只会获准把该等虚拟资产从其已登记的钱包转至客户能提供拥有及/或管控证明的钱包。
持牌人须向海关关长申请及登记所有用于其营运的钱包，并确保该钱包名单不断更新。持牌营运者不得提供其他服务，包括任何形式的虚拟资产顾问或转介 服务、提供虚拟资产衍生工具或其他金融产品（包括但不限于质押、借贷及保证金交易）。至于由持牌营运者提供的直接或间接顾客虚拟资产的保存/暂存服务，除非这些为顾客保管/暂存虚拟资产的服务属于临时性质及为交易过程中不 可或缺的一部分，我们初步想法是不得提供该等服务。
至于虚拟资产场外交易营运者可供客户买卖的虚拟资产种类，考虑到该等营运者向一般投资者提供服务，因而须受更严谨的监管以确保充分保障投资者，我们建议虚拟资产场外交易持牌人提供的服务，只可涵盖在至少一所获证监会发牌的虚拟资产交易平台上供零售投资者交易的代币，以及在拟议稳定币发行人发牌制度落实后，获香港金融管理局（金管局）发牌的发行人所发行的稳定币。换言之，持牌虚拟资产场外交易营运者提供的服务，如涵盖任何不在至少一所获证监会发牌的虚拟资产交易平台上供零售投资者交易的代币，或任何由未获金管局发牌的发行人所发行的稳定币，即属违反虚拟资产场外交易规管制度。此做法确保零售投资者接触到的代币均经过合适的审核程序，并防止规管套戥。
其他规管要求
为保持对虚拟资产场外交易营运者与其他受规管实体的要求一致，我们建议持牌人须遵守《打击洗钱条例》所订明，有关客户尽职审查及备存记录的打击洗钱及恐怖分子资金筹集规定。
此外，由于虚拟资产属高科技性质且高度投机，加上虚拟资产场外交易服务容易为一般大众接触 ，我们认为有必要规定虚拟资产场外交易持牌人遵守一套健全的规管要求，确保其有充分的能力和知识妥善经营虚拟资产场外交易业务，以缓减因系统故障或保安漏洞对投资者的潜在风险。
考虑到虚拟资产场外交易服务的运作模式涉及虚拟资产界别和金钱服务界别，我们在制订规管要求时，参考了虚拟资产交易平台和金钱服务经营者的规管制度，其中包括：
（a）委任一名合资格的合规主任和一名洗钱报告主任─我们认为有必要确保持牌人委任合适的人员，就遵守发牌的相关要求负责；
（b）资格/知识和经验─持牌人须建立良好的企业管治架构，其职员须具备就虚拟资产所需的知识和经验，以便有效履行职责；
（c）业务稳健程度─持牌人须以审慎和稳健的营运模式经营业务，并确保不会损害客户和公众利益；
（d）操守─持牌人须以诚实及公平态度，并以适当技能、审慎及勤勉尽责，以及维护客户利益及市场稳健的方式行事，并遵从适用于其业务活动经营的所有法定及规管要求 ；
（e）风险管理─持牌人须制定适当并与其业务规模和复杂程度相称的风险管理政策和程序，以缓减其活动可产生的洗钱及恐怖分子资金筹集、网络安全和其他风险；以及
（f）备存记录─持牌人须妥为备存交易和资金流向记录，供海关关长在其认为有需要时查阅。
虚拟资产场外交易营运者须符合订明的规定，才会获海关关长发出牌照。虚拟资产场外交易持牌人如违反打击洗钱及恐怖分子资金筹集规定和其他规管要求 ，须接受纪律及调查程序，并面对执法行动。
牌照期限和过渡期
虚拟资产市场的情况变化迅速，因此海关关长有需要定期审视虚拟资产场外交易营运者是否仍然具备所需的资格和能力，以妥善经营业务。为此，我们建议成功的申请人可获发为期两年的牌照，并可申请在海关关长信纳下续牌两年。
为协助现时在香港经营虚拟资产场外交易业务的合法营运者过渡至新发牌制度，我们建议在紧接发牌制度生效前为该等营运者提供一段过渡期。考虑到有关保障投资者的目的，以及实施发牌制度所需的筹备时间（例如审批申请），目前的构思为提供六个月的过渡期。
参考虚拟资产交易平台制度和贵金属及宝石交易商的注册制度，我们正考虑在以下过渡安排方案中二择其一：
方案1——不设“被当作已获发牌”安排：设有六个月过渡期。在过渡期间，在紧接规管制度生效前已在营运的原有虚拟资产场外交易服务提供者，如在首三个月内向海关关长提交牌照申请，会获准继续营运至六个月过渡期完结。过渡期完结后，所有虚拟资产场外交易服务提供者均须领有牌照，才可从事受规管活动。如原有虚拟资产场外交易服务提供者在过渡期生效首三个月内并未向海关关长申领牌照，须在过渡期生效后第四个月底前有序结束其业务。
方案2——设有“被当作已获发牌”安排： 与方案1相若，在紧接规管制度生效前已在营运的原有虚拟资产场外交易服务提供者，如在首三个月内向海关关长提交牌照申请，会获准继续营运至六个月过渡期完结。能符合海关关长指明要求的申请人，会获发“被当作的牌照”以在过渡期结束后的期间继续营运，直至海关关长就有关牌照申请作出最终决定。海关关长将获赋权按其认为合适撤回或修改“被当作的牌照”。
豁免
根据《打击洗钱条例》、《证券及期货条例》和《银行业条例》下的现行规管制度，虚拟资产交易平台、持牌法团和认可机构已受到证监会或金管局（视何者适用而定）妥善规管。因此，我们建议该等实体如提供虚拟资产场外交易服务，可免受新发牌制度规管 。我们亦建议在稳定币发行人发牌制度实施后，考虑给予持牌稳定币发行人类似的豁免。
限制
为免一般投资者遭受无牌虚拟资产场外交易活动带来的风险，我们建议，除非获海关关长发牌并受其规管以从事受规管的虚拟资产场外交易服务，否则任何人不得在香港或在香港以外地方向香港公众积极推广受规管的本地虚拟资产场外交易服务。
发牌机关的权力
作为发牌机关，海关关长将获赋权， 在新制度下监督虚拟资产场外交易持牌人在打击洗钱及恐怖分子资金筹集方面的合规情况，以及执行其他法定和规管要求。具体而言，海关关长有权进入持牌人的业务处所作例行视察、调查涉嫌违规情况和移走犯罪证据、作出拘捕和搜查 ，以及对违规行为施加纪律处分（包括民事罚款和暂时吊销或撤销牌照）。因应虚拟资产交易平台监管制度的执法经验， 我们正考虑新增权力，防止登入涉及无牌或欺诈的虚拟资产场外交易营运者（在香港境内或境外）的网站或数码平台。
海关关长亦会获赋权施加发牌条件， 及/或增补、更改或修订现有条件。鉴于虚拟资产场外交易持牌人可能与其他相关业务（例如虚拟资产交易平台或金钱服务经营者）互有协作，海关关长会获赋权向相关当局（例如证监会及金管局）索取资料，以便侦查持牌人可能的违规情况。
罚则
以往的个案显示虚拟资产场外交易服务的营运不论在洗钱及恐怖分子资金筹集，或是诈骗等其他犯罪活动，均具固有风险。有见该些潜在非法行为的严重程度，针对无牌虚拟资产场外交易服务的刑罚需具有足够的阻吓作用。就此，我们建议，任何人如未持有牌照而从事受规管的虚拟资产场外交易服务，一经循公诉程序定罪，可处罚款100万元及监禁两年。
我们亦建议，任何人如明知而发出关于非持牌人提供虚拟资产场外交易服务的广告，即属犯罪，可处第5级罚款（目前为5万元）及监禁六个月。
如持牌人违反法定的打击洗钱及恐怖分子资金筹集规定，一经循公诉程序定罪，可处罚款100万元及监禁两年。此外，持牌人如作出不当行为（例如违反其他规管要求），可处以行政罚则，包括暂时吊销或撤销牌照、谴责、勒令作出纠正，以及/或罚款（不多于50万元）。
现行《打击洗钱条例》下与欺诈和误导性活动相关的罪行将适用于虚拟资产场外交易持牌人。任何人在涉及虚拟资产的交易中作出欺诈或欺骗行为，即属犯罪，可处罚款1,000万元及监禁十年。此外，任何人如作出欺诈或罔顾实情的失实陈述，借以诱使他人进行涉及虚拟资产的交易，亦属犯罪，可处罚款100万元及监禁七年。
法定上诉
我们建议修订《打击洗钱条例》第6部，扩大打击洗钱及恐怖分子资金筹集覆核审裁处的覆核范围，以涵盖针对海关关长日后在实施虚拟资产场外交易发牌 制度时所作决定而提出的上诉。
下一步工作
我们欢迎公众及有关界别提出意见和建议，以推展立法工作。请回应者在 2024年4月12日或之前就本谘询文件载列的建议提出意见和建议。
我们会考虑接获的意见和建议，并视乎预备工作的进度，在切实可行下尽快就拟议虚拟资产场外交易发牌制度向立法会提交条例草案。
文章来源：白露会客厅
作者：博文