美国 CLARITY Act「特定意图」标准：开发者刑事追责边界与执法工具之争

核心摘要

CLARITY Act 引入 「特定意图」（specific intent） 标准：仅当开发者发布代码时具有使其被用于洗钱的明确意图，才可被刑事追诉

Grassley-Lummis 妥协方案以 BRCA/sec 1960 为开发者提供保护，同时赋予检察官更广泛的 AML 追诉权

参议院银行委员会已于 5 月 14 日以 15-9 通过法案，剩余不足 8 周立法窗口，需全院 60 票

执法界立场分裂：160 名前执法官员联名支持法案，但全国警长协会等现任执法团体持保留态度

法案若通过，持牌加密交易所将面临比现行 BSA/AML 更高的合规标准

📑 文章目录

立法进程回顾 — 从委员会 15-9 通过到全院 60 票挑战
「特定意图」标准的法律内涵 — Grassley-Lummis 妥协与 BRCA 开发者保护
执法界的分裂格局 — 前官员游说与现任协会的保留态度
持牌机构的合规启示 — BSA/AML 标准提升预期与战略窗口期
常见问题（FAQ）

本文由 Aiying 艾盈合规团队原创，转载需授权。

2026 年 6 月 4 日，参议员 Cynthia Lummis 在区块链协会（Blockchain Association）举办的线上「市政厅」活动中，就 CLARITY Act 中饱受争议的「不良行为者条款」作出迄今为止最清晰的公开阐述。该条款的核心——「特定意图」刑事追诉标准——正在成为法案参议院全院投票前两党协商的焦点议题。白宫加密事务首席顾问 Patrick Witt 在同一场合向持保留态度的执法界喊话：「你们应该是这个法案最大的啦啦队。」

一、立法进程回顾

委员会 15-9 两党通过

2026 年 5 月 14 日，参议院银行委员会以 15 比 9 的历史性两党投票通过了 CLARITY Act。13 名共和党议员全部投下赞成票，2 名民主党议员——亚利桑那州参议员 Ruben Gallego 和马里兰州参议员 Angela Alsobrooks——跨党派支持，使法案得以推进至全院审议阶段（The Crypto Times，2026-05-19）。

参议员 Alsobrooks 在投票时明确表示其支持附有条件：「我今天的投票是本着诚意继续努力的投票。我们仍有很多工作要做。」她所指的「工作」，正是围绕非法金融防护条款的两党谈判。参议员 Elizabeth Warren 则强烈反对，称该法案「由加密行业为加密行业量身定做」，并推动多项针对执法漏洞的修正案，但这些修正案大多按党派划线被否决。

全院 60 票门槛与 8 周窗口

法案进入参议院全院投票阶段后，需获得 60 票赞成才能克服程序性障碍（filibuster），这意味着至少需要 7 名民主党议员跨党派支持。目前参与法案协商的民主党人大多「仍保留支持态度」，非法金融防护条款正是争取这些关键票的核心谈判筹码（CoinDesk，2026-06-04）。

Lummis 发出明确警告：「如果我们今年做不到，可能要等到大约 2030 年这个法案才能再有被审议的机会。」参议院会期剩余不足 8 周，此后将进入夏季休会及中期选举季。即使法案在今年通过，SEC、CFTC 和财政部的规则制定预计最早也要到 2027 年才能出台可执行的监管细则。

二、「特定意图」标准的法律内涵

Grassley-Lummis 妥协：执法工具与开发者保护的双向平衡

CLARITY Act 中关于不良行为者的核心条款源于参议员 Chuck Grassley 与 Cynthia Lummis 之间的一项关键妥协。根据 Punchbowl News 记者 Brendan Pedersen 援引知情人士的报道（The Crypto Times，2026-05-12），该妥协包含两个维度：

执法端：检察官获得更广泛的权力，可对「可证明有罪的加密行为者」提起反洗钱（AML）指控
开发者端：通过 BRCA/sec 1960 条款为软件开发者提供保护，仅当具有「特定意图」使代码被用于洗钱时才可追诉

Lummis 在 6 月 4 日的市政厅活动中强调：「法案允许执法部门起诉那些发布代码时具有特定意图——这是关键——使其代码被用于协助洗钱的不良行为者。」她同时指出，现行监管框架下数字资产交易所受到的《银行保密法》（Bank Secrecy Act）、反洗钱和制裁要求，实际上低于 CLARITY Act 通过后的标准。这意味着法案不仅赋予执法部门新工具，也系统性地提高了持牌机构的合规义务门槛。

BRCA/sec 1960 保护条款的法律含义

BRCA（Blockchain Regulatory Certainty Act）与 sec 1960 的结合构成了一项精细的法律区分机制：

受保护行为：纯粹的技术基础设施开发，包括智能合约代码编写、协议开发、节点运营等，只要发布者不具有使其代码被用于洗钱的「特定意图」，即不受刑事追诉
可追诉行为：代码发布者在明知或故意使其代码被用于洗钱、恐怖融资或逃避制裁的情况下发布代码
举证标准：执法部门需证明被告具有主观上的「特定意图」，而非仅凭代码客观上被用于非法活动即可定罪

这一「特定意图」标准在美国刑法中具有重要先例意义。它意味着单纯的技术中立行为不能被定罪，检方必须证明开发者具有明确的犯罪目的。对加密行业而言，这为开源开发者、协议团队和基础设施提供商划定了一条前所未有的法律安全边界。

三、执法界的分裂格局

前执法官员联名游说

区块链协会本周发布了 160 名前执法官员的联名支持信，并安排部分代表与参议员会面，试图说服现任执法界接受法案。协会的核心论点是：法案为执法部门提供了打击加密相关非法金融的有力工具，而现状下的监管真空恰恰最不利于执法。

但反对方 Revolving Door Project 执行董事 Jeff Hauser 尖锐批评此举为「闹剧」，指出联名信中的前官员许多目前受雇于加密公司，存在利益冲突。Hauser 称：「加密货币行业如此确信它对美国参议院有完全控制权，以至于它认为这场闹剧足以安抚那些被真正的执法官员警告过 CLARITY Act 缺陷的参议员们。」

现任执法协会的保留态度

全国警长协会（National Sheriffs’ Association）及其他执法协会在 5 月初向参议院银行委员会提交信函，表达了「诚实关切」。这些现任执法团体担心法案可能在实际执行中留下漏洞，不足以有效应对利用数字资产进行洗钱、欺诈和恐怖融资的行为。

白宫首席加密顾问 Patrick Witt 则直接向这些执法官员喊话：「我们正在对目前处于不确定状态的企业和行为者施加真正的监管约束。你们应该是这个法案最大的啦啦队，因为这正是缺失的东西。」这番表态显示，白宫对 CLARITY Act 的立场已从一般性支持升级到积极推动——设定了 7 月 4 日总统签署的宏伟目标。

四、持牌机构的合规启示

BSA/AML 合规标准的预期提升

Lummis 在市政厅活动中的发言揭示了一个常被忽视的关键事实：现行 BSA/AML 标准对加密交易所的约束力度低于 CLARITY Act 的要求。法案一旦通过，持牌交易所将面临三个层面的合规升级：

交易监控：更严格的交易报告义务和可疑活动报告（SAR）标准
制裁筛查：OFAC 名单的实时更新与自动化筛查要求
客户尽职调查（CDD）：增强的受益所有人识别和持续监控义务

对于已在 MSB（货币服务商）注册或持有州级牌照的加密机构而言，这意味着当前的合规基础设施可能需要系统性升级。提前做好技术储备和合规团队配置的机构，将在法案通过的过渡期内获得先发优势。

2030 年前的最后一个立法窗口

Lummis 的「2030 年」警告并非修辞夸张。中期选举后国会席位重组、两党博弈格局变化、以及可能的行政分支更迭，都意味着 2026 年是加密立法通过的最佳——也可能是唯一——窗口期。对于正在评估美国市场准入策略的海外持牌机构而言，此刻需要关注的不只是法案是否通过，更是法案通过后 SEC/CFTC 规则制定过程中可能出现的牌照类型细分、资本金要求和跨境合规衔接等具体议题。

常见问题（FAQ）

「特定意图」标准是否意味着代码开发者可以完全免责？

并非完全免责。「特定意图」标准要求检方证明开发者发布代码时具有明确的、主观的犯罪意图，而非仅凭代码被客观用于非法活动即可追诉。这意味着纯粹的技术开发行为（编写智能合约、开发区块链协议）受到 BRCA/sec 1960 保护，但若开发者明确以洗钱为目的设计并推广其代码，仍将面临刑事指控。这一标准的实际边界将在 SEC 和 CFTC 的后续规则制定中进一步细化。

CLARITY Act 若通过，持牌机构需要多久完成合规升级？

即使在最佳情况下，SEC、CFTC 和财政部的行政规则制定至少需要一年，因此可执行的监管规则预计最早在 2027 年出台。建议持牌机构不等最终规则出台，即开始评估现行 AML/KYC 框架与法案要求的差距，重点关注交易监控系统升级、制裁筛查自动化以及增强的 CDD 程序。过渡期内，自愿性提前合规亦可能获得监管机构的正面考量。

本文基于以下信源撰写：

美国