核心摘要
- Circle 于 2026 年 6 月 9 日向美国财政部提交两份意见信，分别回应 FinCEN 的 AML/CFT 现代化拟议规则及 FinCEN/OFAC 针对 GENIUS Act 下许可支付稳定币发行人（PPSI）的联合监管框架。
- Circle 提出四项核心原则：区块链原生合规工具应获认可、金融包容性与 AML 合规不冲突、现代化改革须覆盖非银行机构、”非事后猜测原则”须写入约束性规则文本。
- 稳定币发行商主张链上监控、智能合约地址限制、交易图谱分析与公共账本透明度四项区块链原生工具可提供优于传统支付系统的可追溯性。
- Circle 警告：若规则仅围绕联邦监管银行设计，稳定币发行商可能被迫采用与实际风险脱节的合规框架，抑制区块链金融创新。
- 这是 GENIUS Act 实施规则制定阶段首份来自头部稳定币发行商的公开立场文件，对整个 PPSI 行业的合规架构走向具有重大影响。
📑 文章目录
- 事件背景 — 两份拟议规则的监管框架与 Circle 意见信的提交时机
- Circle 的四项核心原则 — 逐项拆解意见信的实质立场
- 区块链原生合规工具 vs 传统银行 AML — 技术架构之争与监管适配
- 对 PPSI 行业的合规战略影响 — 从意见信看稳定币监管的未来走向
- 常见问题（FAQ） — 三个核心问答
本文由 Aiying 艾盈合规团队原创，转载需授权。
2026 年 6 月 9 日，USDC 发行商 Circle 向美国财政部提交了两份关键意见信，正式回应金融犯罪执法网络（FinCEN）和外国资产控制办公室（OFAC）在《GENIUS Act》框架下拟定的稳定币反洗钱（AML）与制裁合规规则。这是头部稳定币发行商对 GENIUS Act 实施规则制定的首次系统性公开立场表达，对全球稳定币合规架构走向具有重大影响（Circle 官方博客，2026-06-11）。
事件背景：两份拟议规则的监管框架
第一份意见信：FinCEN AML/CFT 现代化 NPRM
Circle 的第一份意见信回应了 FinCEN 于 2026 年 4 月发布的《反洗钱与打击恐怖融资（AML/CFT）项目拟议规则通知》（NPRM）。该规则旨在对所有受覆盖金融机构的 AML/CFT 项目框架进行全面现代化改革，覆盖银行、货币服务企业（MSB）、券商交易商及未来的 PPSI。
Circle 的核心关注点在于：FinCEN 虽然引入了”基于结果的效能标准”和”区分建立与维持合规项目”等有价值的概念，但这些改进最明确地围绕联邦监管银行展开。Circle 主张，MSB、券商和未来的 PPSI 面临同样的执法风险，应当获得同等的监管明确性（Federal Register，2026-04-10）。
第二份意见信：FinCEN/OFAC 联合 PPSI 规则
第二份意见信针对的是 FinCEN 与 OFAC 联合发布的 NPRM，专门为《GENIUS Act》下的许可支付稳定币发行人（Permitted Payment Stablecoin Issuers, PPSIs）制定 AML/CFT 和制裁合规项目要求。GENIUS Act 是美国国会推进的稳定币联邦监管立法，PPSI 是在该法案框架下获得联邦许可的稳定币发行机构。
Circle 明确表示，这些规则制定是”将其合规方法确立为行业模型”的机遇，并主张最终规则必须可操作、风险校准、与支付稳定币在公共无许可区块链上实际运作的方式一致（FinCEN Fact Sheet，2026-04）。
Circle 的四项核心原则
原则一：区块链原生合规控制是可信且通常更优越的 AML/CFT 工具
Circle 在意见信中系统性地论证了区块链网络的合规优势。对于一个稳定币发行商而言，”分销渠道”本身就是公开的区块链网络，在该环境中可用的风险控制手段包括链上交易监控、智能合约级别的地址限制、交易图谱分析以及公共账本透明度。这些工具能够提供比传统支付系统更全面的可追溯性（more comprehensive traceability than legacy payment systems），因为每一笔交易都天然记录在公开账本上，可实时审计。
Circle 已披露在实际运营中部署了高级区块链分析、智能合约级控制和企业 AI 风险管理框架，并敦促 FinCEN 在评估项目有效性时正式认可这些区块链原生工具。
原则二：金融包容性与强有力的 AML/CFT 合规不矛盾
Circle 明确要求 FinCEN 在规则中确认：服务低风险、历史上银行服务不足的人群不构成较高的 AML/CFT 风险。这一立场对 USDC 在拉丁美洲、非洲和东南亚的小额跨境汇款场景尤为重要——这些地区的用户可能缺乏传统银行账户，但通过稳定币实现跨境价值转移不应被自动归类为高风险行为。
这一原则将金融包容性从”慈善议题”提升至监管合规方法论层面：以风险为基础的方法（risk-based approach）应当区分”金融包容性——合法服务未银行化人群”与”AML 规避——故意绕过反洗钱管控”两种本质不同的行为模式。
原则三：现代化改革的好处必须延伸至所有受覆盖机构
这是 Circle 意见信最具战斗性的立场之一。Circle 指出，FinCEN 的 NPRM 引入了有价值的概念——包括基于结果的效能标准、区分”建立”与”维持”合规项目——但这些改进”最明确地围绕联邦监管银行展开”。货币服务企业（MSB）、券商交易商以及未来的 PPSI 面临完全相同的执法风险，理应获得完全相同的监管明确性。
Circle 实质上是要求 FinCEN 将 AML 框架的现代化改革从”银行中心”范式扩展为”机构中性”范式。如果采纳，这将意味着稳定币发行商在 AML 合规评估中获得与传统银行平等的规则明确性，而非被适用一套为不同金融时代设计的过时框架。
原则四：”非事后猜测原则”必须写入约束性规则文本
FinCEN 在 NPRM 中承诺不对机构合理、有据可查、基于风险的资源配置决策做事后猜测（non-second-guessing）。Circle 对此表示强烈支持，但要求将其从非约束性承诺升级为具有法律约束力的规则文本。
这一要求在合规实践中意义重大：如果监管机构保留了对企业合规资源配置的”事后重新评估权”，企业将被迫采取过度防御性的合规策略，大量资源被投入低效的合规覆盖，而非精准的、基于实际风险的资源分配。将非事后猜测原则写入规则文本，旨在为合规部门提供可预期的运营边界。
区块链原生合规工具 vs 传统银行 AML：技术架构之争
可追溯性的范式差异
Circle 意见信中最核心的论证在于技术架构导致的 AML 工具效果差异：
| 维度 | 传统银行 AML 框架 | 区块链原生 AML 框架 |
|---|---|---|
| 交易追踪 | 依赖代理行和 SWIFT 报文，信息碎片化、延迟高 | 公开账本实时可审计，交易图谱可跨链分析 |
| 风险控制 | 事后交易监控 + 规则引擎 | 智能合约级地址限制（事前阻断）+ 链上实时监控 |
| 制裁执行 | 依靠银行内部名单筛查 | 可在合约层冻结特定地址（如 USDC 黑名单功能） |
| 透明度 | 私有账本，监管获取需要传票/执法请求 | 公共账本默认透明，任何人可独立验证 |
监管框架”技术中性”的真正含义
Circle 的论证触及了一个深层监管哲学问题：“技术中性”不应意味着用旧技术的监管框架套用新技术，而应是同等监管目标下对不同技术手段的同等认可。当传统银行依靠 SWIFT 报文和代理行网络实现有限的交易可追溯性时，区块链稳定币发行商可通过链上监控和智能合约级控制实现更全面的实时可追溯性——如果监管规则拒绝认可后者为等效甚至更优的合规工具，则”技术中性”形同虚设。
对 PPSI 行业的合规战略影响
头部稳定币发行商设定行业标准
Circle 作为 USDC（市值约 $600 亿美元级别）的发行商，在 GENIUS Act 规则制定阶段公开立场，具有显著的行业标准设定效应。Circle 明确表示”These rulemakings are an opportunity to enshrine Circle’s approach as the industry model”，意即将其合规方法论上升为 PPSI 行业的监管基线。
对亚太地区持牌或拟申请牌照的稳定币发行商（如香港的 HashKey、京东稳定币等）而言，Circle 的立场和 FinCEN/OFAC 最终规则将形成重要的跨境合规参照：美国 PPSI 的 AML 标准很可能被 FATF 推荐为全球 VASP 反洗钱监管的参考模板，进而影响香港 SFC 和新加坡 MAS 的稳定币监管修订。
Crypto Council for Innovation 的协同立场
值得注意的是，加密创新委员会（CCI）也同步向 FinCEN/OFAC 提交了关于 PPSI 拟议规则的评论信，主张”一个良好校准的最终规则将加强市场诚信、降低非法金融风险，并稳定币行业合规运营提供所需的监管确定性”（CCI 评论信，2026-06）。Circle 与 CCI 的立场高度协同，表明稳定币行业正在形成一致的合规方法论主张。
常见问题（FAQ）
Q1：GENIUS Act 下的 PPSI（许可支付稳定币发行人）与传统 MSB（货币服务企业）牌照有何区别？
PPSI 是 GENIUS Act 专门为稳定币发行人创建的联邦级许可类别，与州级 MSB 牌照有本质区别。MSB 牌照由各州金融监管机构分别发放，而 PPSI 是联邦层面的统一许可，旨在解决稳定币发行商在不同州分别持牌的碎片化问题。PPSI 面临的 AML/CFT 要求预计将高于一般 MSB——Circle 意见信的核心诉求正是确保这些更高要求不会照搬传统银行的合规框架，而是适配区块链原生工具。
Q2：Circle 主张的”非事后猜测原则”对持牌机构的合规实践有何具体影响？
“非事后猜测原则”要求监管机构在评估合规项目时，不得以事后视角重新评判机构在彼时基于合理风险评估所做的资源配置。实践中，这意味着持牌机构可以更自信地基于实际风险评估分配合规资源（例如，将更多资源投向链上监控和高风险地址筛查，而非传统意义上的客户纸质档案管理），而无需担心监管机构在执法检查时以”资源分配不够均衡”为由进行处罚。
Q3：FinCEN/OFAC 最终规则对亚太地区稳定币发行商有何跨境影响？
FATF 第 15 号建议（虚拟资产及 VASP 监管）要求各成员国对虚拟资产服务商实施 AML/CFT 监管。美国 FinCEN/OFAC 对 PPSI 的规则很可能成为 FATF 后续修订 VASP 指引的重要参考。香港 SFC 的稳定币发行人监管制度（Sandbox + 正式牌照两步走）和新加坡 MAS 的稳定币监管框架（根据《支付服务法》对单币种/多币种稳定币的区分监管），在 AML/CFT 方面的标准将不可避免地受到美国 PPSI 规则的影响。亚太持牌机构应密切关注 FinCEN/OFAC 最终规则的具体条款，将其作为合规系统升级的参照基准。
本文基于以下一手及权威信源撰写：
- Circle 官方博客 — Circle Submits Comment Letters in Support of Combatting Illicit Finance（2026-06-11）
- Federal Register — PPSI AML/CFT NPRM（2026-04-10）
- FinCEN — Fact Sheet: Proposed Rule to Implement the GENIUS Act’s PPSI Program（2026-04）
- Crypto Council for Innovation — CCI Comment Letter on PPSI FinCEN/OFAC NPRM（2026-06）
- 吴说区块链 — 稳定币发行商 Circle 提交意见信（2026-06-13）